就長遠房屋策略諮詢文件的回應

2013.12.06


前言

房屋是民生重中之重的政策。住屋不僅僅是居所的問題,更關乎社會流動及分享經濟成果,亦關係到社會穩定及市民對特區的歸屬感。房屋政策需要長遠的規劃,持續評估,調節策略,以及有序地落實,故此民建聯一直呼籲特區政府能繼1998年後,儘快推出新的長遠房屋策略。對當局於今年九月推出長遠房屋策略諮詢文件(諮詢文件),我們有以下的意見及回應。


長遠房屋策略願景


1. 民建聯相信只要能力所及,普羅市民依然是以自置居所為目標,而自置居所亦有助穩定社會及增加市民的歸屬感,因此民建聯認為當局應鼓勵市民自置自住的居所。而2012年施政告內提出「協助基層上樓,協助中層置業」的房屋政策施政理念,我們認為有關的施政理念應在長遠房屋策略中確立,以作為長遠房屋策略的願景。

2. 民建聯支持諮詢文件提出以「供應為主導」的原則,但從實際的角度考慮,政府雖然可以調節公營房屋的供應量及時間,但在私營房屋方面,政府除主動出售政府土地外,發展商何時發展旗下的土地、何時興建房屋、何時出售單位當局也難以「主導」。

3. 據本地學者的分析,自2005至2011年間,政府預測的私人單位落成量均低於實際的落成量*。而《香港物業報告2013》對2013及2014年私營房屋單位落成量的預測,分別為1.35萬及1.58萬,兩者均低於諮詢文件每年1.88萬的平均供應目標。因此,儘管諮詢文件可以推算「單位供應量」,但可以預期私營房屋的供應亦可能低於預期。如此,在預測未來私營房屋供不應求下,諮詢文件內應同時研究制定需求管理措施,特別是限制非本地居民購買物業,以保障本地居民在供應失衡時,住屋需求亦可以獲得優先照顧。


*香港城市大學公共政策學系副教授劉國裕先生於民建聯「長遠房屋策略工作坊」(2013/11/9) 上發佈的統計數字。

4. 此外,當局亦應在房屋供應計劃內預留彈性,若私營房屋的供應遠低於預期,以至租金及樓價持續上升,當局應留有足夠的土地,或者改變預留作私人發展的土地,轉作公營房屋、居屋或其他資助房屋的發展,以調節整體的房屋供應。

5. 現時公屋輪候冊上有超過23萬宗申請,足以證明社會對公營房屋需求十分急切。因此,民建聯認同未來新增的房屋供應上應以公營房屋為主導,亦支持增加居屋的供應。不過,民建聯認為當局在規劃公營房屋供應的同時,亦要考慮地區分佈,因為公營房屋的申請人受到地域限制,除非有特別理由,否則一般只可選擇一個「分區」,如新界區,若某個年期內,有關區域內沒有公屋落成,將嚴重影響申請人的輪候時間。此外,過去新市鎮發展的經驗亦顯示,公私營房屋的分佈失衡會妨礙社區均衡發展,而公營房屋過度集中亦容易衍生的標纖效應及社區問題。

長遠房屋需求推算


6. 諮詢文件在新增房屋推算中,並未有計及「投資」所衍生的房屋需求,我們明白「投資」需求容易受外在因素影響,亦難以準確評估,不過若當局沒有設立任何的管理需求措施,如「港人港地」、「買家印花稅」或「非自住物業按揭限制」等,真正有置業需要的市民將無可避免要與「投資者」競爭供應,這將減少市民置業的機會,我們期望當局關注有關問題,並適時推出應對措施,保障有真正需要市民的住屋需求。

7. 儘管諮詢文件沒有清楚交待,但文件似乎假設現時房屋的供求已大致平衡,故此只放眼於計算未來對房屋的「新」需求。然而,我們認為目前樓價高企,空置率處於歷史低位,正是過去房屋供求脫節的後果。故此,當局在推算「總房屋需求」時有必要計及過去供應方面的「結欠」,否則日後因應新需求的新供應將被「舊需求」消化或攤薄,以致供不應求的情況持續。舉例而言,2010/11施政報告中,政府曾提及「過去十年每年平均一手私人住宅吸納量為一萬八千五百個單位」,換言之,每年18500個新單位已是「基本需求」,但自2010年至2012年三年間,新私人單位落成量只有32900個,與基本需求(18500x3=55500)相差22600個。假若過去的需求依然存在,只是基於樓價過高或供應不足而被「抑壓」,那麼諮詢文件「不問過去」的推算模式,就可能低估了總房屋需求。

8. 我們亦留意到諮詢文件中對公營房屋及私營房屋重建戶的推算有差別。前者只計算已計劃的重建項目,後者則採用過去趨勢來推算未來10年期間可能出現的重建戶。由於兩者計算方式不同,故此前者僅涉及6700戶,後者卻達39600戶,差別近6倍。我們相信,隨著公屋老化,未來10年公屋重建戶將遠超6700個,此亦可能令需求預測出現偏差,當局應定時更新。

9. 諮詢文件初步訂下10年47萬總供應的目標,對此,民建聯認為目標過於保守。在私營房屋方面,過去政府曾透過供應土地目標,設下每年2萬個單位的供應目標。不過,長策內私人房屋單位的每年平均供應僅為1.88萬個,較過去2萬個單位為低。在預期人口增長及經濟環境發展趨勢均與過去相若,而市民對住屋需求卻有增無減下,訂下一個較過往為低的房屋供應目標,顯然是過於保守,甚至是偏離需求。

10. 回顧歷史,居者有其屋計劃(居屋) 自1978年推出至2003年停建,25年間共出售超過32萬個單位。粗略計算,每年平均供應量約為1.3萬個。而自2003年起,政府以每年興建1.5萬個公屋單位為目標,以維持平均輪候3年的承諾。若將兩者加起,即公營房屋的供應量應以2.8個為基礎,這大致與諮詢文件所訂每年平均2.8萬個單位的目標相若。

11. 然而,隨著申請公屋的個案不斷上升,一般家庭的輪候時間按房委會的計算已升至12/13年度的2.7年,而若按審計署的報告分析,12/13年度時,一般家庭的輪候時間已超過3年#。由此可見,若公屋的供應量繼續維持在每年平均1.5萬個,將難以維持輪候3年的承諾。因此,諮詢文件內2.8個公營房屋單位中,預期將有較大比例會是出租公屋,居屋可能只會維持在每年平均5000個左右。不過,與過往平均每年1.3萬個居屋供應量比較,5000個單位實難以應付龐大的需求。此外,有學者估計,若居屋的入息上限為4萬元,將有27萬個家庭合資格申請,這更令每年5000個居屋單位顯得杯水車薪。

#審計署署長第61號報告書,2013年10月,頁10


12. 民建聯認為,居屋的重要性不但在於它是中、低收入市民的重要置業階梯,更重要的是居屋發揮的「流轉作用」。因為,居屋可以吸引有能力的公屋租戶交回單位供輪候申請人入住,加速公屋的流轉,做到一個單位兩個家庭受惠。另一方面,居屋的設計較具彈性,若屬私人參建計劃居屋,其外觀及設施更與一般私人屋苑相若,較容易與現有社區融合,在覓地建屋上,特別在市區,較容易獲得支持。此外,居屋一方面可以補足中、低價單位的供應,在必要時亦容易轉作出租公屋,在整體房屋供應鏈上發揮關鍵的調節功能。因此,民建聯認為當局應大力增加居屋的供應量,特別在市區提供更多居屋單位。

社會上特定群組住屋需要


13. 民建聯認為公屋應繼續以家庭及長者為優先,但當局亦應設法縮短單身人士,特別是35歲以上申請人的輪候時間。不過,我們對在現有屋邨興建單身公屋大廈的建議表示關注,期望當局在落實計劃前,先爭取的居民的支持。

14. 我們認同當局應取締非住宅樓宇內的「劏房」,但在未有妥善的安置方案前,當局不應貿然推行劏房發牌或登記制度,因為此舉可能在短時間內令「劏房」減少,導致現有租戶被迫搬出或面對租金急升的壓力。此外,我們亦認為在當局未就「租務管制」進行深入研究,以及社會對「租務管制」未有共識前,不應貿然重推「租務管制」措施。然而,民建聯支持當局應研究為輪候公屋超過3年的家庭提供租金津貼,以紓緩他們的租金負擔及協助他們改環居住環境。

15. 公屋是解決基層住屋的最終方案。對於在市區的臨時土地上發展「過渡性房屋」,我們認為土地若合適作公屋,就應用作公屋發展,以一次性解決基層市民的住屋需求。然而,我們支持當局與自願機構合作,利用自願機構的社區網絡及靈活運作,在市區租用私人單位,甚至探討改裝舊工廈或等待重建的單位發展「過渡性房屋」的可行性,為有臨時住屋需求的基層住戶提供居所。

16. 諮詢文件內雖然有提出「居住環境欠佳住戶」,但現時露宿街頭的一群,由於沒有「住所」,並未被列作「居住環境欠佳」的住戶,但他們卻有切實的居住需要,故諮詢文件內沒有相關露宿者的數字,但我們認為當局亦應將露宿者一併計入「總房屋需求」內,為他們提供適切的居所。

17. 民建聯認同增建居屋以滿足青年及首置人士的置業需求,因為居屋具有低首期、低價格,以及低供款額的特點,對青年及首置人士是門檻較低的置業階梯。但我們認為除了上文所述,當局應大幅增建居屋之外,當局亦應尋覓合適的土地重推「夾心階層住屋計劃」,以增加首次置業市民的選擇及機會。

不同建屋機構的角色


18. 過去,私人機構曾參與公營房屋的發展,而1979年推出的私人參建計劃就借助私人發展商的專長及資源,協助政府提供約10萬個居屋單位。而1998年的長遠房屋策略亦曾提出「混合發展」方式,以借助私人發展商,興建資助自置居所單位。我們認為當局應重新啟動私人參建計劃,以增加居屋的供應,同時亦應在1998年「混合發展」試驗計劃的基礎上,研究以「混合發展」重推「夾心階層住屋計劃」。

19. 同樣,香港房屋協會過去也積極協助政府推行資助房屋計劃,包括出租公屋、「夾心階層住屋計劃」及置業貸款計劃。而基於香港房屋協會運作上的靈活性及政策較具彈性,我們認為當局應邀請或協助房協,在公屋及居屋以外,發展另類資助房屋,包括推行「混合發展」計劃及重推「夾心階層住屋計劃」。

20. 民建聯認為市建局在推動舊區更新及重建上發揮著重要的角色,同時亦累積了豐富經驗。我們認為當局應探討如何借助市建局的專長,推動舊私人工業大廈及公務員合作社樓宇的重建,並探討在市建局未來的發展項目中,提供中低收入人士合適的單位。

其他議題


21. 1998年特區政府的首份長遠房屋策略中,當局設立一個監察房屋供應的機制。有關機制訂明為期13年的建屋計劃由房屋局統籌,並由財政司司長出任主席的房屋用地供應督導委員會進行審批。此外,當局亦建立確保房屋發展依期完成的問責機制,並分別由三個部門首長負責。房屋署署長負責監察公營房屋計劃的進度,地政總署署長則負責私營房屋各階段的發展,直至房屋建成。而拓展署署長就負責土地開發至地盤移交房署或地政總署。當遇上部門層面不能解決的問題時,則由決策局處理,最終由督導委員會定奪。我們明白,政策局及各部門自1998年後出現多次的職能重組,過往的分工今日未必適合,但關鍵在於當局應重新建立一套監督房屋發展進度的機制,以解決房屋發展期間的問題,並確保最後的建屋計劃或目標能在期內按時完成。

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