建立「病有所醫」的醫療體制 - 回應哈佛專家團醫療融資報告

1999.08.01


今年四月,以蕭慶倫教授為首的哈佛顧問團,發表了對本港醫療制度及融資問題的報告書,當中揭示了許多本港醫療系統現存的問題,並嘗試透過以新融資方式,帶動改革整個醫療系統。 民建聯認為報告提出的改革建議,本身存在不少漏洞,況且要真正改革本港醫療制度,並不一定需要同時改革現時的融資方式。因為,香港未來醫療資源緊絀,很大程度是現時醫療制度的缺失及發展方向出現偏差,形成資源運用不具成本效益。民建聯認為改革應先從「節流」出發,先處理制度上的缺失,再考慮融資問題。


民建聯對改革本港醫療制度的建議


民建聯認同顧問指出本港醫療制度的弊病,例如:醫療服務質素參差,欠缺有效外界監管機制;醫療架構「分裂隔離」情況嚴重;公營醫療系統過份集中醫院服務等。民建聯將嘗試從下述幾個層面探討這些問題,並提出改善建議:


‧ 長遠醫療發展目標

‧ 政策

‧ 架構

‧ 管理運作

‧ 稽核監察

‧ 協調

‧ 融資



1. 長遠醫療發展目標


1.1 現況及問題

香港現時並沒有具體的醫療發展方向,多年來香港醫療發展都是自由放任。在西醫方面,靠的只是自我規管及發展;而中醫在回歸前更是毫無法規及發展策略,直至現在才有專業規管法例出現。政府負責的公營醫療系統,只抱著「沒有人因經濟問題,而欠缺適當醫療服務」的指導原則,並沒有為公營醫療系統定立發展方向,形成基層醫療與深層醫療服務的發展不平衡,而隨著人口老化及外來人口增加,以往的發展方向肯定不能滿足市民的醫療需求。


1.2 具體建議

a) 民建聯認為日後的醫療發展最終目標是減少市民對住院服務的需求,使整體醫療支出降低,故此有必要一改現時集中醫院服務,以補救、治療為主的方向,轉向以預防及基層醫療為主的方向,並透過對市民加強健康衛生的教育,強化市民注重健康的重要性;


b) 為針對人口老化,發展老人健康護理政策。在生理及心理上提供非住院性的護理服務,減少老人依賴住院的問題;

c) 建立健全的「家庭醫生」制度,並以此作為「守門員」的角色,減少市民不必要的住院需求,更可協助醫院處理病者持續護理服務;


d) 香港應評估市民健康情況,制訂市民健康指標,並根據有關指標,作長遠規劃。


2. 醫療政策


2.1 現況及問題

a) 由於香港長期欠缺醫療發展目標,尤其是公營醫療系統發展,只懂治療而忽略預防,形成醫院服務漸成主導。自醫管局成立以後,公營醫院服務日趨改善,與私營醫院的服務水平相距不遠。現時公營醫療住院服務,佔市場佔有率92%,而私營住院服務則只佔8%,形成公私營住院服務出現不平衡的情況。


b) 由於現時公營醫療開支中,約九成是用於住院服務,只有一成用於基層醫療的工作。公營門診服務長期受忽視,造成香港公營醫療系統出現「尾大不掉」的情況,防礙本港醫療服務的發展。

c) 近年醫管局的開支被批評為過份膨脹,公立醫院所提供的服務有超越實際所需、漸趨向「豪華型」;


d) 西醫學仍在香港醫療系統中佔有壟斷地位,雖然特首揚言發展香港中醫藥業,但卻苦無政策將中醫藥融合本港醫療架構內,造成香港醫療發展仍受局限。

2.2 具體建議


a) 香港有必要繼續維持公私營醫療雙軌制,並保持有均衡發展,讓市民有所選擇;

b)公營醫療應繼續為全港市民,不分貧富,提供低廉醫療服務;


c) 應對公營醫院服務重新定位。公營醫院服務應被定性「為全港市民提供低廉的基本醫療服務」,故此有必要經全民公開討論後,訂立「基本服務水平」,在水平線內包括的服務應按現時模式,由公帑負擔大部份開支。相反水平線不包括的服務,可考慮以收回成本方式,向用家收取費用。使公營醫院服務發展不致過份趨向「豪華型」,令醫療開支運用更具成本效益;

d) 在基層醫療服務方面,政府有必要增加有關的投資,積極發展基層醫療服務,對門診服務、疾病預防、衛生教育等多方面作出改善,令香港市民的健康水平普遍獲提升,以減少市民對公營醫療,尤其是住院服務的需求;


e) 中醫藥方面,除了加快成立「中醫藥管理局」及推行有關法律之執行,更需將中醫藥納入本港的公營醫療體系,為香港作為中西醫學匯流打好基礎,並為香港市民提供多元化醫療服務。


3. 醫療架構


3.1 現況及問題

哈佛顧問報告批評香港醫療制度,「分裂隔離」情況嚴重,很大程度上由於現時的醫療架構,斷層太多,使資源未能更有效運用。最明顯例子莫過於醫管局掌管全港公營醫院服務,而衛生署亦執掌公營門診服務,互不從屬,欠缺溝通。


3.2 具體建議

a)醫管局:其角色應由主管醫院服務,擴展至本港所有公營醫療服務,換言之,原本由衛生署負責的公營門診服務,撥給醫管局管理。經職權重組的醫管局,將可管理所有公營醫療服務,她們將有權安排公營醫療服務的資源調配,使公營門診服務能配合急症室的需求,作更有效的安排及轉介,以減少急症室被濫用的情況;


b) 衛生署:其角色應集中在預防疾病及宣傳教育的工作,並監察「健康指標」的運作情況,以改善本港市民的整體健康;

c) 公營醫院架構:公營醫院服務,應以全科服務為主,並於每個醫療聯網區設立全科醫院,為市民提供足夠的基本住院服務;超專科服務(super-specialty)則應集中在教學醫院內,以使資源及病例能集中處理,有助資源更有效運用,及增加培訓學習的機會。


4. 管理運作


4.1 現況及問題


a) 現時公營醫院雖由醫院管理局管理,然而個別醫院的行政工作,仍由醫院本身負責,做成許多富有豐富臨床經驗的顧問醫生,須兼顧大量行政工作,影響他們臨床診症的時間;

b) 公營醫院內的醫護人員人數長期處於緊張水平,令員工工作壓力大增,影響服務質素;


c) 近年涉及公立醫院的醫療事故均被廣泛報導,做成市民大眾對公營醫療服務信心大減。醫療事故可能是醫療系統出現問題,亦可能是醫護人員的持續訓練及應變力不足所致;

d) 私營門診服務方面,醫生仍壟斷性掌握診症及配藥的權力,醫藥仍未能正式分家。


4.2 具體建議

a) 重新評估醫管局的醫院管理改革成效,落實醫院行政管理工作由曾修讀行政管理的醫生擔任,臨床工作則由前線醫療人員執行;


b) 正視醫護人員人手不足問題,增加招聘人手,提高各級醫生及護理人員與病床比例,並增聘助理級別人員,協助處理非專業的日常工作;

c) 制定全面培訓及在職培訓計劃,加強涉及高風險醫療程序處理的培訓及監察,並設立定期考核制度,以保持前線人員有足夠的專業水平;


d) 醫管局應開辦紓緩醫護人員壓力的培訓課程及活動;

e) 為醫護人員重新塑造專業形象,提高醫護人員士氣,以建立市民對本港醫療服務的信心;


f) 考慮設立一套賞罰制度,以加強各醫院管理階層及前線人員的問責性;

g) 危機管理小組應全面檢討各項醫療程序的安排,盡量從制度上及程序上作出改善;


h) 政府及醫療委員會應研究在港落實醫藥分家的可行性及相關的注意究項,以使配藥工作能得到多一層監察,保障病人的權益。


5. 稽核監察


5.1 現況及問題

a) 現時處理有關醫療事故的投訴,主要分多個途徑:


‧ 公營醫院內,涉及有關醫療制度的投訴,由醫管局轄下的「公眾投訴委員會」負責;

‧ 涉及私營醫院的投訴,是由衛生署負責;

‧ 至於涉及醫療人員操守的投訴,由醫務委員會負責;

‧ 市民亦可透過民事訴訟追討賠償。

不過,醫管局作為服務提供者,對處理涉及醫療制度及行政架構問題的投訴,必被外界質疑其中肯性及獨立性;另外,醫務委員會內約三十位成員中只有四位是非行內人士,令外界有「醫醫相衛」的感覺;最後循民事訴訟追討,一來有關的律師費用往往是十分驚人,二來很難在本港找到業內人士為已方作供,故此往往做成市民放棄訴訟的情況。


b) 衛生署雖作為私營醫院的發牌機構,但對私營醫院的監管卻十分不足,除了每年有巡視外,私營醫院提交的報告亦不足以反映私營醫院服務質素。


c) 若按照我們的改革建議,醫管局將成為管理整個公營醫療服務的機構。作為分配公帑運用的機構及市民代表,政府如何監管醫療開支之調配,如何保障市民仍可享有優質服務質素,亦是監管新架構下的一大難題。


5.2 具體建議


a) 設立獨立的「病人投訴委員會」,並賦予調查及仲裁的權力,以接受市民對公營及私營醫療機構的投訴;


b) 增加醫務委員會內非行內人士數目,以增加委員會的公正性;


c) 衛生署必須檢討現時對私營醫院的發牌的監管機制,除了監管醫院內的設備,更需要監管院內醫護人員的質素、醫療程序、藥物處理程序、風險管理、以及收費安排等,作出監管;並要求各私營醫院定期提交醫療事故的數字及有關報告,以作為續牌時的參考資料。


d) 加強衛生福利局的監察角色。例如成立一個專家小組,專責收集數據,監管公營醫療服務的開支及質素。

e) 醫管局應製備全面資料數據庫,除了有關醫療開支數字,亦應包含疾病資料等,以助政府及公眾監察醫療開支,及協助政府制訂未來醫療服務發展方向。


6. 協調


6.1 現況及問題

正如報告指出香港醫療系統「分裂隔離」情況嚴重,公營醫療系統內門診服務與住院服務由不同部門管理,互相協調不足,形成許多不協調情況,尤以假日急症室被濫用的問題最為嚴重;另方面,公營醫療系統與私營醫療系統之間的斷層,使兩者之間的轉介病者上出現問題,形成病者可能需要重覆醫療程序,浪費許多醫療開支。


6.2 具體安排


a) 將所有公營醫療服務(包括門診及住院服務)撥歸醫管局管理,使該局能更靈活運用資源及作出安排,更能有效地將急症室非急症服務轉介往公營門診,以減少急症室被濫用情況;


b) 建立「可攜帶個人病歷制度」,帶出「病歷跟病人走」的概念,使公私營醫療機構互相轉介病人時,毋須重覆進行檢驗程序,以確定病者的病因;

c) 可向私營醫療機構購買醫療服務,一來加強公私營醫療系統之間的聯系,二來可減輕公營醫療系統的輪候壓力;


d) 除了向私營醫療購買服務外,亦可建議公營醫療系統與私營醫療系統進行聯網合作,尤其是假日門診服務,可將急症室、公營門診與私營門診服務,按區域組成「假日醫療聯網」,合力作出宣傳及加強相互之間的轉介工作,進一步減少急症室的壓力;

e) 醫管局、衛生署及私營醫療機構應建立一套訊息交流機制,定期就各項醫療程序及社會上關注的醫療衛生問題交換意見,並可發展成「傳染病監察網」,加強傳染病監察的成效。


7. 醫療融資


7.1 現況及問題

現時世界上的醫療融資的來源,不外乎是來自稅收,用者自付及保險,然而每個國家對醫療融資的方式各有不同,根本上是視乎當地人民的價值取向,以美國為例,該國人民強調自由及個人選擇權利,故此實行私人醫療保險制度;德國、加拿大等地行中央保險制,背後的理念是"共同分擔";新加坡的醫療儲蓄計劃,理念是著重個人承擔;而香港、英國利用公帑作主要融資來源,注重的是公平、均等權益。


而哈佛顧問分析本港現行醫療融資亦提出,本港的公營醫療制度是公平的,不論貧富均可享有同等權益。此制度除了體現「公平」(equity)外,亦為香港市民提供了可獲取低廉醫療服務的機會(accessible)。不過,顧問認為此制度全依賴公帑作為主要融資來資,並不能「可持續的」(sustainable),報告指在2016年,香港公營醫療開支將佔政府公共開支超過百分之二十,故有需要改變融資方式,以免影響政府其他政策範疇的支出。故此報告提出以中央保險制度的新融資方式,要求市民分擔醫療開支。


7.2 民建聯對融資方案的意見:


a) 民建聯認為顧問報告建議的融資方案,實際上將現時的公平、均等的制度,改革為"共同承擔"的制度,大有改變香港人的價值取向的效用,故此是否真的要改變現時的公平制度,而代以另一個概念,實在是值得保留。


b) 在芸芸的政府服務中,只餘下公營醫療及九年免費教育兩項,是由政府以低廉價格或免費向全港市民公平地提供,故此政府是否真的要剝奪市民這些僅存的均等權益,絕對值得三思。


c) 民建聯認為中央保險制度,本身亦存在不少缺點,未必是適合香港的融資制度。然而顧問報告最大的錯漏是偏向「開源」尋求出路,以融資方式的轉變,帶動整個醫療制度改革。民建聯認為香港的醫療開支不斷膨脹,很大程度上是制度上及發展方向出現偏差,故此改革方向應從「節流」角度為主,以制度改革為出發點。


d) 現時本港欠缺一套明確具體的醫療開支帳目,令分析及研究未來的醫療發展出現困難。


7.3 具體建議


a) 香港應繼續維持公營醫療開支,由政府稅收負責的融資方式,並維持公營醫療服務收費以低廉為主;


b) 為配合公營醫療服務應有角色,經全民討論後,應為本港公營醫療服務訂立「基本服務水平」,並以此為分界,界內的仍繼續由政府用公帑資助,而界外的服務則可以收回成本方式,向用者收回費用,而貧困者可經資產審查後,該等費用由政府負擔;


c) 政府亦應設立私人醫療保險供款免稅額,一來可協助中產人士支付公營醫療服務中「基本服務水平」外的開支,二來可吸引更多人購買醫療保險,而轉向尋求私營醫療服務。

  • Black Facebook Icon
  • Black YouTube Icon
  • Black Instagram Icon

訂閱資訊

 3582 1111     info@dab.org.hk

© 2020 by the DAB