《施政報告》突破了傳統官方思維嗎?

2019.10.21


行政長官林鄭月娥說,她今年《施政報告》的最大特色,是「突破傳統官方思維」,「大膽做事」。她舉的例子包括運用《收回土地條例》收回私人土地興建公屋、要求市區重建局提供資助房屋單位,以及為輪候公屋的低收入人士提供現金津貼。


公僕文化政治中立


以上這幾件事,都是政府過去認為不應做的。第一,對於運用《收回土地條例》收回私人土地,林鄭以前曾經強調,《基本法》保護私人財產,政府徵收私人土地必須小心行事;如果輕率收地,一定引起司法覆核,招致漫長的訴訟,反而妨礙土地發展。第二,政府過去認為,市建局成立的目的是為了發展私人物業,他們要自負盈虧,不應叫他們負責提供資助房屋。第三,在沒有租金管制措施的情況下,如果向「劏房」租戶發放現金津貼,業主一定乘機加租,結果政府發放的金額都落到業主的口袋裡,租戶不能受惠。


以往的政府,包括過去兩年的林鄭政府,不做這些事,不是因為他們不夠「大膽」(林鄭在過去兩年顯得比現在大膽得多)。他們不做,是因為他們有一套如上面所說的道理;根據這套道理,他們認為這些事不應做。如果那就是林鄭現在要突破的「傳統官方思維」,我們便應該看看,這種思維是怎樣形成的?有甚麼特點,包括優點和缺點?這種思維是否貫徹於所有政府政策?甚麼時候應該突破?


不少評論指出,香港在回歸前後一直是「公務員治港」;這管治模式沒有因為特區政府2002年引進了「主要官員問責制」而有所改變。公務員是「政治中立」的:對於任何政策建議,公務員不會根據自己的政治立場而表示贊成或反對。當政府考慮是否要推行一項有爭議的公共政策時,公務員會對政策建議進行客觀分析,向決策官員提交報告,列出有關建議的優點和缺點、成本和效益,以及社會上的支持和反對意見。決策官員根據公務員提供的資料,衡量了政策建議的利弊得失,作出採納、修改或者拒絕的決定。


少做少錯不做不錯


決策官員所作的決定,不可能「政治中立」。任何有爭議的公共政策,例如要不要徵收私人土地?要不要叫市建局興建公營房屋?要不要向輪候公屋家庭發放現金津貼?公務員提供的專業分析,一定包含正反兩方面的意見;做或不做,並不是決策官員夠不夠「大膽」的問題,而是取決於當屆政府的政治理念。有時,專業分析或會告訴決策官員,推行某項政策會在社會上遇到很大的阻力,政府要付出很大的政治代價;但決策官員以至整個管治團隊為了堅持自己的政治理念,會決定「迎難而上」,這是決策官員的政治決定。


當決策官員都是來自公務員隊伍,未能擺脫公務員的思維和心態,遇上有爭議的政策問題,他們會怎樣作出政治決定呢?


有一位當了多年公務員後轉任問責官員的「老官骨」,退休後曾經這樣說明政府裡「少做少錯、不做不錯」的官場文化:「你知道我們的AO(政務主任)是怎樣工作的嗎?他每天早上回到辦公室,看看案頭有甚麼要處理的建議;跟便用整天的時間寫報告,說明為甚麼建議行不通。」


這當然是誇張的說法,但也不是完全沒有根據;他指出了一般公務員比較保守的心態。這保守心態不一定是負面的:雖說「為官避事平生恥」,但決策者凡事多想困難,少冒風險,即使難成大事,卻可避免因輕率決定而犯下大錯。


政治理念沁入心脾


林鄭是個例外。她出身公務員,卻顯得特別大膽,不像一般公務員那麼保守,那麼謹小慎微,所以贏得「志不求易,事不避難」的讚譽。(誰料一場「修例風波」,正是因她「事不避難」而引發;換上一個沒有她那麼大膽的行政長官,香港或不會出現今天的局面。)


那麼,為甚麼她出任行政長官兩年,面對覓地建屋的迫切問題,一直不肯大膽運用《收回土地條例》,到今天才願意「突破傳統官方思維」呢?


這是因為公務員的保守思想並不單純來自「少做少錯、不做不錯」的心態。香港的公務員體系,其實並不是沒有一套共同的政治理念:那是一套打著「大市場、小政府」旗幟的右傾保守思想。林鄭大半生浸淫在這個體系裡,當中的政治理念怎不沁入心脾?這套最根本的「傳統官方思維」,她是不會打破的:不是無膽,只是無心,除非來到像眼前這個地步,迫於形勢。


以下幾句話,一字不易地重複出現在林鄭發表的每一份《施政報告》裡:「面對公共資源不是無限的情況,改善民生的政策措施不單是供求的問題,也是社會不能迴避的分配問題。」她的分配觀念,令她不但堅決拒絕「全民派錢」,也堅決拒絕全民退休保障計劃;寧可每年一次過「派糖」,不肯推行任何涉及長期財政承擔的福利政策;至於房屋政策,她不會改變私營為主、公營為輔的原則。

刊於am730

會務顧問 曾鈺成



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