民建聯關於「法官的政治背景」意見書

2006.06.20


1. 加拿大司法委員會(i)發出的《法官道德原則》(ii)第1章第3段指出:「司法獨立是每一位加拿大人的權利。法官必須做到並被看到,在不受外在壓力或影響及無懼於任何人的干預的情況下,自主地在法律及證據的基礎上作出誠實及公正的裁決。」(iii)

2. 澳洲首席法官梅理基遜(iv)在倫敦舉行的2005年英聯邦法律會議中,精闢地指出:「司法獨立不是法官的權利,是屬於公民的權利。」(v)

3. 這個權利不單只須要做到,更加須要被看到權利的施行。正如終審法院首席法官李國能在2005年法律年度開啟典禮的演辭中強調:「司法機構必須獨立,而且還要令人看到司法機構是獨立的,這對維護法治及有效地保障個人的權利及自由極為重要,而保障個人的權利及自由正是我們制度之精髓。」 (vi)

4. 除司法獨立外,司法公正同樣是法律賦予香港居民的權利。《香港人權法案》(vii)第10條訂明(比照《公民權利和政治權利國際公約》(viii)第14(1)條):「人人在法院或法庭之前,悉屬平等。任何人受刑事控告或因其權利義務涉訟須予判定時,應有權受獨立無私(ix)之法定管轄法庭公正公開審問……。」(x)

5. 因此,香港居民所享有的司法獨立與司法公正的權利是法律所保障及不容以任何方式剝奪的,亦不容受任何形式的外來壓力干預。

6. 由於近期在報章中披露,有一位原訟法庭的特委法官及一位區域法院暫委法官是政黨成員;報導亦指出現有《法官行為指引》(xi)提到「法官應避免加入任何政治組織,或與之有聯繫,或參加政治活動」(xii),但司法機構申明不適用於兼職法官。

7. 但是,根據《 高等法院條例 》第6A(3)條及《 區域法院條例 》第7(2)條規定,原訟法庭特委法官及區域法院暫委法官分別具有行使原訟法庭 法官及區域法院法官的所有司法管轄權、權力及特權。

8. 由於兼職法官和全職法官在行使司法管轄權、權力及特權並無分別,我們看不到《法官行為指引》並不適用於兼職法官的理據。就有關非全職 法官的政治聯繫,馬力議員於5月24日在立法會作出提問;而 政務司司長許仕仁所作的書面答覆的要點如下:

「 司法機構認為,基於確定法律原則,以及考慮到非全職法官的全職工作是執業律師,《法官行為指引》內法官應避免加入任何政治組織或與之有聯繫的指引並不能引用於非全職法官。」 (xiii)

9. 政務司司長的書面答覆不但沒有釋疑,反而帶來更多問題。就「基於確定法律原則」而言,由於有關法律原則同時適用於全職及兼職法官,為甚麼《法官行為指引》只適用於全職法官,而不適用於兼職法官呢?

10. 就「考慮到非全職法官的全職工作是執業律師」而言,我們提出的疑慮並不是兼職法官身兼多職或何職;而是兼職法官在出任法官時須遵從的原則為何!

11. 由於上述原因,本人認為司法及法律服務事務委員會有責任就有關問題作出討論;因此,本人去信委員會要求作出討論。

12. 本人很高興獲悉公民黨就有關討論向委員會呈交題為《司法獨立與結社自由:準則與平衡》的意見書 (" 意見書》")。但是,《意見書》似乎較為強調結社自由,未有與司法獨立作出平衡。

13. 為作出適當的平衡,本人希望就3個問題作出討論:(1)法官加入政黨會否影響司法獨立及司法公正;(2)司法獨立及司法公正如何與結社自由作出平衡;及(3)政黨黨員是否適合出任兼職法官?

14. 就第(1)個及第(2)個問題而言,本人欲借用《意見書》提及的國際原則。首先,《意見書》在引述《斑加羅爾司法行為原則》(xiv)時,只引述第4.6條,而沒有引述第1章及第2章分別就司法獨立及司法公正作出的規定。縱使如此,第4.6條本身亦述明行使結社自由等權利時須維護司法獨立及司法公正。

15. 再者,在《北京宣言》(xv)中,除《意見書》引述的第8段有關結社等自由外,第1至9段詳述了司法獨立的規定。其中,第7段訂明:

「法官須避免不合適及視聽不合適的所有活動以維護司法的完整及獨立。」 (xvi)

16. 又比如,在聯合國宣布的《關於司法獨立的基本原則》(xvii)中,除《意見書》引述的第8段有關結社等自由外,第1至 7段就司法獨立作出規定。其中第2段訂明:

「司法機構須公正地就他們席前的事項作出裁斷;有關裁斷須基於事實及法律,沒有受到任何來自何方或理由的,直接或間接的,限制、不正確影響、引誘、壓力、威脅或干預的情況下作出。」(xviii)

17. 《意見書》在談及世界各地的司法區在奉行有關原則作出平衡時,只提述美國法官指引及英國政制事務部的某些訂明。因此,本人想在此引述其他司法區的規定。

18. 加拿大司法委員會發出的《法官道德原則》第6章第D1段訂明:

「法官須斷絕某些行為,諸如作為某團體或組織成員,或參與公開討論,而該公開討論在合理、中肯及熟悉情況的人而言,在顧及該問題會在法庭處理的情況下,會損害對法官公正的信心。」(xix)

19. 《法官道德原則》第6章第D2段訂明:

「所有政治活動須於獲委任時終止。法官須斷絕某些行為,而該行為在合理、中肯及熟悉情況的人而言,該法官被視為參與政治活動。」(xx)

20. 《法官道德原則》第6章第D3段訂明:

「法官須斷絕:


‧政黨成員身分及政治捐獻;

‧出席政治集會及政治捐獻活動;

‧對政黨或政治運動捐獻;

‧公開參與具爭議性的政治討論,除非針對法庭運作有直接影響、司法獨立及施行公義的基礎觀點等事項;

‧簽署請願書以影響政治決定。」(xxi)


21. 澳洲大法官委員會(xxii)發出的《法官行為指引》(xxiii)第3.2段訂明:

「有關廣為接受的法官須考慮的司法行為以外的活動的限制及原則如下:

‧雖然於委任為法官以前的活動參與及作為政黨成員本身並不構成司法偏私或被視為偏私,法官應預期於獲委任時斷絕所有政黨聯繫。被視為繼續聯繫的情況諸如出席政治集會、政治募款項目及向政黨捐獻應予避免。

‧法官的主要事務和職責是履行司法責任。法官須避免司法以外的活動,而該活動看來會引起由被視為偏私或利益衝突致使法官須避席的情況。」(xxiv)


22. 英國法官委員會(xxv)發出的《法官行為指引》(xxvi)第3.3段訂明:

「該原則(司法公正)的特定應用是法官須放棄任何形式的政治活動及於獲委任時斷絕一切政黨聯繫。繼續聯繫的現象諸如出席政治集會、政治募款項目及向政黨捐獻應予避免。……」(xxvii)

23. 本人須指出加拿大司法委員會發出的《法官道德原則》、澳洲大法官委員會發出的《法官行為指引》和英國法官委員會發出的《法官行為指引》所指的政治活動似乎包括作為政黨成員。

24. 就此,我們對《意見書》有所保留,特別是其中第6段提及由吳靄儀議員發表的「司法獨立與結社自由」有關法官應避免參加政治組織的提述,她指稱:

「香港特區司法機關2004年發表的《法官行為指引》,表明「法官應避免參加政治組織」。這是相當罕見的條文,我們認為沒有必要,而是應當信賴任職法官的人士自行判斷。」

25. 從上述加拿大、澳洲及英國等普通法司法區的有關指引所見,本人相信「法官應避免參加政治組織」並不是相當罕見的條文;相反,有關規定是普遍法司法區的普遍原則。

26. 況且,「避免參加政治組織」並不只限制法官;在公務員事務局亦有「參與政治及助選活動」的規定,該規定訂明:

「公務員和市民一樣,享有公民及政治權利,但另一方面,社會需要公務員隊伍保持政治中立。在現行政策下,當局力求在兩者之間取得合理的平衡。


為符合這個原則,政府雖然不反對個別公務員參加與本身職務並無利益衝突的政治及助選活動,但對於某些高級人員或因為本身工作性質而特別容易被視為有偏私之嫌的人員,則會被禁止參與任何政治及助選活動。這些人員包括所有首長級人員、政務主任、新聞主任,以及警務處的紀律部隊人員。」


27. 本人相信市民普遍接受公務員事務局所制定的「合理的平衡」,就是「因為本身工作性質而特別容易被視為有偏私之嫌的人員」須限制參與政治。為維護選舉的公正和公眾利益,特區政府的有關公務員須遵從「政治中立」的規定。在政治上,他們有投票權利,但是,為了避免不必要的猜測,特區政府禁止他們參與任何政治及助選活動。

28. 同樣道理,為維護司法獨立及司法公正,為避免被視為有偏私之嫌,法官須避免加入任何政治組織,或與之有聯繫,或參加政治活動。

29. 很明顯,就第(1)個問題而言,法官加入政黨會影響司法獨立及司法公正;就第(2)個問題而言,司法獨立及司法公正與結社自由作出平衡的準則,是在於公眾利益的基礎上,司法獨立及司法公正須得到絕對的維護。然而,就第(3)個問題,首先需要討論的是:應否針對兼職法官作出行為指引?

30. 英國法官委員會發出的《法官行為指引》第3.7段訂明:

「本指引適用於收費法官與及全職和兼職法官。針對收費法官的特定問題於下述第3.15至3.18段作出考慮。」(xxviii)

31. 美國法官指引的第7項準則亦有訂明指引的某些準則不適用於兼職法官。換言之,法官指引的某些準則適用於兼職法官。

32. 縱使不同司法區有其不同的情況,針對兼職法官作出行為指引是具肯定的原則。在肯定針對兼職法官作出行為指引後,我們須考慮有關針對兼職法官的行為指引應否與全職法官一致;如不一致,有關適用準則為何?

33. 即使針對兼職法官的行為指引不應與全職法官一致,本人認為兼職法官行使的司法權無異於全職法官;因此,司法獨立和公正的原則是沒有討價還價的餘地。

34. 終審法院首席法官於2006年6月16日發出《關於非全職法官及參與政治活動的指引》 ("《政治活動指引》")重申了司法獨立及公正的原則。同時,其中第5(a)條規定:一位非全職法官若積極參與政黨的活動是不可以接受的。例如出任政黨內的職位、作為黨內委員會的成員、作為政黨的發言人、參與政黨的籌款或招募成員活動等。

35. 正如《政治活動指引》第7段規定:「本指引並不擬涵蓋所有情況……」,第5(a)條所指的「積極參與政黨的活動」並不限於上述例子。上文提述並引起廣泛討論的兼職法官似乎是政黨的創黨成員,作為創黨成員本身,是否「積極參與政黨的活動」?

36. 政黨政策一般是全方位的,亦有政黨成員表示他們的目標是爭取成為執政黨。因此,有政黨背景的法官會在各個範疇受到所屬政黨政策所規範。假如一宗案件由一位有政黨背景的法官進行審理,他/她會否被視為有偏私之嫌?

37. 這位法官不單被視為受有關法官行使司法權力等規定的約束,他/她亦會被視為受該黨的黨章及政黨政策所約束。由於一般政黨黨章會設有革除黨籍的規定,如任何黨員因基於該黨利益、對該黨利益造成損害或違反紀律,他/她將被革除會籍。這樣,這位法官便出現既須效忠於司法獨立公正,又須效忠於該政黨政策,的雙重效忠問題。

38. 無論如何,基於該黨黨章的規定,即使可以做到公義的政黨法官,如何令公眾視為做到公義?如何令公眾看到在高度政治化的社會中,政黨法官沒有受到法律及證據以外的外來干預?

39. 太陽報於2006年6月7日發表題為「市民質疑易惹利益衝突 法官入政黨衝擊司法公正」的專題報導指出:

「……『太陽民意」調查發現,逾八成受訪市民擔心法官成為政黨成員,會衝擊不偏不倚的原則,本港賴以為基石的司法制度或受到挑戰。更有三成四受訪者認為,如有關成員執意入黨,應放棄視為兼職的法官工作。……』 」

40. 因政治問題而放棄兼職法官職位在香港亦有先例可援。如前立法局主席施偉賢(xxix)、前市政局議員貝納祺(xxx)及行政會議成員廖長城(xxxi)在接受政治任命後,或辭去兼職法官職位,或根本不接受委任。(xxxii)

41. 本人認為香港市民在法官可否加入政黨的問題上已經非常清晰。為維護香港居民的司法獨立及司法公正的權利及公眾利益, 有政黨背景的人士不宜出任兼職法官。



註:


i Canadian Judicial Council

ii Ethical Principles for Judges

iii An independent judiciary is the right of every Canadian. A judge must be and be seen to be free to decide honestly and impartially on the basis of the law and the evidence, without external pressure or influence and without fear of interference from anyone.

iv Justice Murray Gleeson

v judicial independence is not an entitlement to judges, but a right belonging to the citizen

vi A Judiciary which is and which is perceived to be independent is of course fundamental to the rule of law and to the effective protection of individual rights and freedoms which are at the heart of our separate system

vii Hong Kong Bill of Rights

viii International Covenant on Civil and Political Rights

ix 「無私」及「公正」是"Impartial"或"Impartiality"的交替中文翻譯

x All persons shall be equal before the courts and tribunals. In the determination of any criminal charge against him, or of his rights and obligations in a suit at law, everyone shall be entitled to a fair and public hearing by a competent, independent and impartial tribunal established by law

xi Guide to Judicial Conduct

xii Judges should refrain from membership in or association with political organization or activities

xiii According to the Judiciary, based on the......well established legal principles, and having regard to the fact that the full time occupation of part time judges is practising in the legal profession, the guidance in the Guide to Judicial Conduct that judges should refrain from membership in or association with political organisations does not apply to part time judges

xiv The Bangalore Principles of Judicial Conduct

xv Beijing Statement

xvi Judges shall uphold the integrity and independence of the Judiciary by avoiding impropriety and the appearance of impropriety in all their activities.

xvii Basic Principles on the Independence of the Judiciary

xviii The judiciary shall decide matters before them impartially, on the basis of facts and in accordance with the law, without any restrictions, improper influences, inducements, pressures, threats or interferences, direct or indirect, from any quarter or for any reason

xix Judicial should refrain from conduct such as membership in groups or organization in public discussion which, in the mind of a reasonable, fair minded and informed person, would undermine confidence in a judge's impartiality with respect to issues that could come before the courts

xx All partisan political activity must cease upon appointment. Judges should refrain from conduct that, in the mind of a reasonable, fair minded and informed person, could give rise to the appearance that the judge is engaged in political activity

xxi Judges should refrain from:

(a) membership in political parties and political fund raising;

(b) attendance at political gathering and political fund raising events;

(c) contributing to political parties or campaigns;

(d) taking part publicly in controversial political discussions except in respect of matters directly affecting the operation of the courts, the independence of the judicial or fundamental aspects of the administration of justice.

xxii The Council of Chief Justices of Australia

xxiii Guide to Judicial Conduct

xxiv There are some well-established limitations and principles for a judge to consider in relation to extra-judicial activities:

‧Although active participation in or membership of a political party before appointment would not of itself justify allegations of judicial bias or an appearance of bias, it is expected that a judge on appointment will sever all ties with political parties. An appearance of continuing ties such as might occur by attendance at political gatherings, political fundraising events or through contribution to a political party, should be avoided.

‧The judge's primary task and responsibility is to discharge the duties of office. A judge should avoid extra-judicial activities that are likely to cause a judge to have to refrain from sitting on a case because of an appearance of bias or because of a conflict of interest that would arise from the activity.

xxv Judges' Council

xxvi Guide to Judicial Conduct

xxvii A specific application of that (impartiality) principle is that a judge must forego any kind of political and on appointment sever all ties with political parties. An appearance of continuing ties such as might occur by attendance at political gatherings, political fundraising events or through contribution to a political party, should be avoided......

xxviii The guidance applies to fee-paid as well as full-time and part-time judges. Issues specific to fee-paid judges are considered in paragraphs 3.15 to 3.18 below

xxix John Swaine SC

xxx Brook Bernacchi

xxxi Andrew Liao SC

xxxii 黃美豪:本港法官應保持政治中立(於2006年5月10日在文匯報發表)

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