畸形的「三權分立」:立法主導


2012.12.19 刊於文匯報


馬恩國大律師 民建聯司法及法律事務副發言人


現時要建制派團結共同支持政府施政已不容易,政府更不時要面對「拉布」令施政舉步維艱。按照目前立法會權力擴張的趨勢來看,立法正意圖癱瘓行政,侵害行政主導。若不能如習近平所言的「三權合作」論行進,至少都應阻止這種畸形的立法主導模式禍亂香港。


在三權分立的憲制下,行政主導是理所當然的事,因為立法和司法都是監察行政的機構。回歸前行政當然主導,回歸後理應出現行政主導的政府。香港有行政主導的條件:第一、《基本法》第 48條賦予特首很大的權力;第二、分組點票制度限制議會對行政的制約;第三、《基本法》第74條禁止立法會議員提出私人草案,影響政府運作。但事情的發展卻出人意表,《基本法》所採取的政制設計卻未能保證行政主導的目標實現。相反,立法會對政府施政的阻撓在回歸 15年後日漸強大。近幾年特區政府推出的不少議案,都不時受到立法會的阻礙甚至否決,出現立法主導的畸形三權分立格局。立法會為何會權力日大而政府的權力卻日益受限制,有以下原因。


(1)三權「平均」分配


港英年代的確是政府行政主導的政體。但英國在回歸前夕,精心營造一個政府向立法局負責的形象,以立法限制行政。彭定康上任後其中一個改革就是設置了立法局向港督提出問題的「發問時間」( Question Time)。這個發問制度更被制度化,每月港督必出席立法局的「發問時間」,港督更辭任立法局主席。在這段時間,香港立法局控制政府錢包的能力甚至可媲美西方國家的立法議會。彭定康政府主動令政府受立法局監察,其中一個原因就是要「平均」分配三權,令行政再不能主導,企圖影響將來特區政府的權力架構。


(2)建制派不團結


 2012年特首選舉引發建制派分裂的問題,選舉後單單要擺平建制派內部的矛盾已令新政府以至各建制派政黨花費不少心力時間。要解決建制派各陣營的分歧,絕非一時三刻可以做到,令梁振英上台後,施政難免受到妨礙。試問在這種環境下,建制派又怎能在立法會團結為政府施政保駕護航呢?很多有爭議的議案恐怕也不能在立法會通過。事實上,建制派若是團結,基本上法案很大機會能夠通過的。


(3)濫用特權 自私無賴「拉布」


 很多外國民主國家的國會都有法定權力去調查事件,亦有附帶權力去傳召證人及聽證。國會有這種權力機制是當然的,制度本身是中立的。香港《權力及特權法》授權立法會就某些事項進行調查,而這種公權力應是為公眾利益去行使的。換言之,《權力及特權法》不應該是為著打擊政府行政而去行使的。現在的立法會運用《權力及特權法》傳召特首出席令他面對很大的政治壓力,並提供機會給極端的反對派議員去無理羞辱他,藉此削弱政府威信,實不應也!再者,反對派議員明知對主要官員提不信任動議缺乏足夠票數通過,也是於理不合,仍然執意提出以向特區政府施壓,伺機羞辱,令真心真意服務香港的官員在市民心中形象受損。


 另一方面,近年有「無賴」立法會議員更用另一種武器去打擊政府,就是鑽立法會議事規則空子的「拉布」( Filibustering)戰術。為何說他們是「無賴」?他們一邊選擇參與選舉進入立法會,理應知道要遵守議會少數服從多數的原則,他們既「無本事」得到大多數香港市民支持,在立法會取得更多議席,又要「耍無賴」不服氣;若他們真有本事,就應用正途贏得立法會大多數議席,那就不用無賴「拉布」而可光明正大地修改或阻止法案通過。為何說他們自私?他們無本事得到大多數香港市民支持,就以少數的「民意」去脅持大多數人的利益;長者生活津貼「拉布」就是證據,他們不過是一些「自私的無賴」。



 現時要建制派團結共同支持政府施政已不容易,政府更不時要面對「拉布」令施政舉步維艱。按照目前立法會權力擴張的趨勢來看,立法正意圖癱瘓行政,侵害行政主導。若不能如習近平所言的「三權合作」論行進,至少都應阻止這種畸形的立法主導模式去禍亂香港。

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