公布「優化政府架構及主要官員問責制」倡議

民建聯
2021年9月23日
讀畢需時 11 分鐘

2021.09.23

回歸以來，歷屆特區政府因應當時情況進行了多次不同程度的政府總部機構改革，同時政府亦於2002年開始推行主要官員問責制，以提高施政效率。然而，現時政府架構仍未能讓香港進行長遠謀劃，無法有效把握機遇，以及解決深層次矛盾。鑒於香港已進入新時代，加上國際格局正經歷深刻變化，國家發展亦一日千里，香港應大刀闊斧對政府架構和問責制進行優化，讓香港能把握新時代的機遇，再次騰飛。就此，民建聯今日舉行記者會，由立法會議員李慧琼、張國鈞和陳恒鑌提出多項具體的改革倡議。

一)現時主要問題

問題一﹕政策局架構安排存在缺陷

1. 未足以把握融入國家發展大局的趨勢，缺乏長遠和全面的發展規劃

全球發展最大機遇在中國，香港發展最大機遇在內地。然而現時政府對如何推動香港融入國家發展大局，把握國家發展機遇缺乏全面而深入的研究，此外，香港目前的政策規劃傾向於中短期，缺乏宏觀和全面的長遠謀劃。而且現時的規劃缺乏具體和分階段的指標，令政策執行缺乏連貫性，亦令相關部門各自為政。

2. 政策解說未夠到位

政府對外界的政策解說一直被批評為表面和僵化，令市民無法有效接收到訊息，不時令訊息被誤解甚至被居心不良的人士刻意曲解，以致政府推行政策時非常被動，亦造成了不必要的社會撕裂。而且政府在回應社會訴求時，經常慢幾拍，往往待事情的負面影響已發酵才急急回應，情況並不理想。

3. 部門分工未能對焦解決社會深層次矛盾

現時香港存在多個深層次矛盾，但政府不同部門的職能分散割裂，難以有效對焦解決問題。以房屋土地為例，發展局是負責土地開發，在徵收土地的過程中，往往需要面對安置的爭拗，但安置資源及資格的釐定權卻掌握在運房局手上。儘管發展局希望以較靈活或人性化的方式處理安置工作，但因不能影響運房局的既定政策，難以改變公屋「上樓」資格，因而造成徵收土地的困局，大大影響了覓地建屋的效率。

4. 未能配合新定位難以推動文化藝術發展

推動中外文化藝術交流，說好中國故事、香港故事，以及大力發展文化創意產業，是未來香港的其中一個新定位，新目標。但目前香港文化政策分別由民政事務局、發展局、商務及經濟發展局和創新及科技局負責，職權分散，實在難以配合中央賦予香港的新定位。

此外，文化創意產業是香港的優勢產業之一，近年由於國際競爭愈趨激烈，令業界的發展極大地受到限制，因此有必要成立單一的文化政策局作為全權統籌及執行的機構。

5. 忽略產業發展難以優化產業結構

香港一直存在產業單一的情況，然而，受限於小政府大市場的思維，政府許多部門都以監管市場為主，對推動產業發展未夠積極，即所謂「重監管、輕發展」。例如現時食衞局的職能以監管為主，對中醫藥、美容業以及漁農業這些富有巨大潛力的產業未夠重視，不但缺乏積極支援，更在條例方面施加太多不必要的局限。而且，主事官員亦多只是監管方面的專家，不太理會也不熟識何為推動產業，令所謂推動業界發展成效不彰。

因此，香港各主要政策局和相關部門，應在嚴格監管對口行業時，積極發掘具備潛力的產業並提供相應的政策和人力支援，在監管和推動產業發展之間取得新的平衡點。

問題二﹕問責團隊規模未足以應付新形勢

現時香港問責團隊分為三級，即部門首長、副首長和政治助理，每個部門的人數最多只有三人，規模有限。而且，第七屆立法會議員將由70名大增至90名，增幅接近三成。屆時政府與議員的溝通和遊說工作將大增。而且新形勢下，政府需要推動的政策將會大增，如果政治任命官員的編制仍維持不變，將令政府難以有效吸納意見及推動政策落實。

新加坡的社會規模和香港接近，但其政治委任團隊規模比香港稍大。以教育部為例，現有部長一名，第二部長一名、政務部長(Minister of State)兩名，共四名政治委任官員。而貿易及工業部則有部長兩名、第二部長一名、政務部長(Minister of State)兩名，共五名政治委任官員。可見香港的問責團隊規模有擴大的空間。

另外，2018至2020年度，有多個部門的司局長辦公室都有聘請非公務員合約僱員。然而，並非所有政策局都有充份利用這個機制靈活增加工作人手，部份甚至沒有預留款項作委聘非公務員合約員工之用。

問題三﹕缺乏職效考核指標(KPI)

主要官員及核心公務員團隊的評核，缺乏一套具體可行的職效考核指標(KPI)。官員的表現好壞只憑民意或上級的評估，缺乏客觀性。許多時官員不作為反而民意上升，推動爭議性政策反而令民望下跌。因此，可能令部份官員避事和減少作為，變得因循守舊，缺乏政策創新的動力，令施政水平下降。

問題四﹕缺乏完善的交接和培訓制度

在問責制度下，官員在入職時並不熟悉政府架構，以致工作初期需要花大量時間熟習政府運作以及相關政策內容，大大降低了施政效率。現時司局長的交接缺乏清晰完善的統一安排，主要由各部門自行處理，有些部門會為新任的司局長提供較詳細精準和處理過的參考資料，但某些部門只是提供現成文件，而且數量多少並無規定，情況並不理想。

而且，政府並無為問責官員提供入職培訓及持續進修，令他們難以較全面認識政府的工作，也難以定期接收最新訊息，無法與時並進。目前中國的最高領導層有實行集體學習制度，平均一至兩個月舉辦一次學習會，定期吸收不同範疇的相關知識，內容涵蓋社會保障、國家安全、法制、科技、考古、歷史、軍事和金融等不同領域，範疇相當廣泛。香港的問責團隊也應參考有關安排，定期進行培訓學習。

二)具體改革建議

建議一﹕重組及強化政策局職能

1. 設立發展和改革政策組

設立發展和改革政策組，將之定位為輔助特區政府決策及進行中長期香港事務研究的智囊機構。發改組兼備國家發展和改革委員會、原中央政策組及現時政策創新與統籌辦事處的規劃和研究職能，其成員須包括本地、國際和內地的專家，首長屬於首長級薪級第8 點(D8)，直接向行政長官負責。其職能包括：

協助香港「登高望遠」，與國家的政策規劃機構加強對接，以更好地理解國家的發展策略。同時為香港謀劃長遠，為未來發展進行中長期的全面規劃，讓香港更好地把握國家發展的機遇。所作規劃必須清晰而具體，而且須列明總體和分階段的完成指標；
就各項涉及香港重大事務包括土地房屋、產業發展、一帶一路及大灣區等，進行深入透徹的政策研究並提出建議。當中包括專家自主進行的研究，以及行政長官和各主要部門交託的課題。所作建議必須清晰而具體，而且須列明總體和分階段的完成指標；
為行政長官及問責班子提供定期的學習課程，以便特區政府能更了解社會、國家、國際的最新發展。

2. 新聞統籌專員兼任政府發言人

現時新聞統籌專員的職責之一是在有需要時擔任行政長官發言人，然而從過去許多重要大事的經驗來看，特區政府需要一名政府發言人，代表整個政府回應外界事務。因此，應為新聞統籌專員賦予政府發言人的角色。

3. 新增文化體育及旅遊局

目前香港的文化藝術、古物古蹟保育、創意業產、旅遊和體育政策，分別由民政事務局、商務及經濟發展局、發展局和創新及科技局負責，職權分散。政府應新增文化體育及旅遊局以統合現時四散於其他政府部門的政策及資源，納入旅遊事務署、通訊事務管理局辦公室(廣播)、香港電台、康樂及文化事務署、政府新聞處，以及創意香港辦公室。新政策局負責研究、監管、策劃和推動文化藝術、創意產業、康樂旅遊和體育事宜，以更好地發揚中華文化，說好中國故事，提升市民文化藝術修養和健康水平，並促進文化創意、旅遊及康體相關產業的發展，將香港建設成世界一流的中外文化藝術交流中心。

4. 重組發展局、運輸及房屋局新設房屋及規劃地政局與運輸及工務局

為理順從土地規劃、拓展到房屋供應以及運輸通道一系列政策工作，提升土地及房屋供應的決策效率及問責性，應將發展局、運輸及房屋局重組如下﹕

4.1將運輸及房屋局的房屋政策與發展局的規劃地政政策整合，重新組成房屋及規劃地政局，屬下部門包括房屋署、屋宇署、地政總署、土地註冊處、規劃署、土木工程拓展署、渠務署、水務署；

4.2將運輸政策及發展局下的基建發展、工務計劃等重新組成運輸及工務局，屬下部門包括民航處、運輸署、海事處、路政署、鐵路署(即將成立)、建築署、機電工程署。

5. 政制及內地事務局加強內地事務職能

隨著國家「十四五」規劃和粵港澳大灣區各項措施的實施，香港將全方位加強融入國家發展。因此，建議將政制及內地事務局改為內地及政制事務局，以加強推動內地事務。同時要將駐內地辦事處的5名主任一併以委任形式任命，並根據選賢任能、用人唯才的原則，將人選範圍擴大至非公務員人士，以加強靈活度和提升工作表現。駐粵辦亦需在大灣區九個內地城市全部設立聯絡處，以加強與內地政府的溝通和合作，更好地掌握最新國情、省情、市情的發展，及加強支援當地的港資企業及香港居民，包括掌握內地港人數目，更好地協助求助個案和提供更多必要資訊。

6. 強化商經局推動產業發展角色駐外辦要說好中國故事

產業結構欠多元化，一直是香港主要問題。建議調整商務及經濟發展局一直傾向於政府對政府(G2G)的角色，強化局方對推動產業結構優化、拓展和改革的功能，包括加強推動現有優勢產業以及發掘新產業。另外，將工業貿易署分拆成工業署和貿易署，只保留後者並加強相關資源和職能，加強扶助中小企業。而駐外地經貿辦主管亦需在選賢任能、用人唯才的原則下，改為委任形式任命，人選範圍亦需擴大至非公務員人士，以加強推動香港的經貿發展、支援當地的港人和港商，以及說好中國故事。

7. 創新及科技局兼管工業

香港未來應推動高增值的再工業化，就短中期而言，可促進傳統工業智能化，集中發展高增值產品的自動智能化輕工業；長期而言，則應推動高新科技產品研發及生產。由於再工業化涉及大量的創新科技應用，故此應將發展工業的職能由商務及經濟發展局轉移至創新及科技局統一處理，並納入分拆而成的工業署，以及通訊事務管理局辦公室(電訊)。

8. 強化食物及衞生局產業發展角色推動中醫藥、美容業和漁農業發展

香港的中醫藥、美容業和漁農業具備極大的發展潛力，然而現時食物及衞生局的職能以監管為主，忽略了推動業界發展的工作。建議食衞局特別成立相關部門，制訂和推動以上三個行業發展的政策和措施，以促進香港產業結構多元化。

9. 民政事務局兼管環境衛生

鑒於環境衛生與地區民生息息相關，但現時相關職能由食物及衞生局負責，未夠「接地氣」，導致許多地區的環境衛生不如理想。建議將此部份職能轉移至民政事務局統一處理，並設立市政事務署(由食物環境衞生署分拆出來，食物安全中心繼續由食衞局負責)，以更好地回應地區環境衛生問題。此外，亦須加強地區治理的職能。

10. 環境局兼管天文台及保育工作

為回應社會對保育的訴求，現時由發展局負責的保育工作，包括樹木管理及綠化政策，應轉交環境局負責，以更好地整合相關工作，及避免發展局兼管發展與保育所造成的職能衝突。另外，將香港天文台亦撥歸環境局管理，以更有效應對氣候變化問題。

架構重組後的四大預期效果﹕

香港能更好地融入國家發展大局，加強與國家資源對接，令香港和內地達至雙贏局面。
扭轉目前見步行步、小修小補的短視施政風格，能作更長遠和全面的未來規劃。
減少職能分散，互相推諉的弊端，令部門能專一事權，提高施政效率。
政策局有更強的意識和更多資源推動產業發展，加快推動產業結構多元化。

建議二﹕擴大問責團隊規模以適應新形勢

增設副政務司司長 現時在政府職系架構中，政務司司長統領的決策局眾多。為減輕政務司司長的職務負擔，並加強協調各部門處理當下香港的重要事務，建議設立副政務司司長，協助處理跨政策局的政策範疇，特別應處理人口政策和青年事務，以更好應對未來香港發展及走向善治。
將民政事務專員納入問責制 良好的地方行政必須做到「地區問題、地區解決，地區機遇、地區掌握」，讓市民安居樂業，建議將地區民政事務專員納入問責制，強化中央與地方之間的連結，形成一個更全面、更貼地的管治團隊。
適度擴大問責團隊規模 政府應適度擴大問責團隊規模，包括為工作較繁重的政策局增加副局長，同時以一筆過整體撥款模式處理政治助理的職位，在無須增加額外開支的情況下，讓政策局可因應具體工作需要而聘請多於一名的政治助理，協助局長更好地推動政治工作。同時應提醒司局長用好非公務員合約僱員計劃，在有逼切需要時為司局長辦公室聘請足夠人手，並與公務員團隊做好協調溝通工作，以提升施政效率。

建議三﹕制訂職效考核指標(KPI)

應為問責官員制訂一套嚴格的職效考核指標(KPI)，客觀評估主要官員的施政表現，以提升施政水平。這套職效考核指標(KPI)必須具體、可行，和各部門的工作目標緊密連結。而且除了針對犯錯的行為，亦應針對避事不作為等消極表現。同時建議參考新加坡的做法，主要官員須定期落區及網上交代施政，聽取民意及回應質詢，增加官民溝通，提高官員歷練。

建議四﹕為問責團隊交接提供制度化支援

香港可以效法外國的做法，由高層部門例如行政長官辦公室制訂各相關司局清晰完善的交接工作計劃，要求部門提前按需要整理一份全面、精簡而且重點突出的「部門簡介」文件，務求在最短時間內令新任問責官員了解相關運作以及工作需要。

同時，高層部門例如行政長官辦公室應訂立及統籌相關的入職培訓工作，為新入職問責團隊提供全面而針對性的入職培訓，介紹整個政府的重要運作機制、方法和流程，以及中國內地的主要國情、重大國策及其與香港的關係。

另外，行政長官辦公室應和公務員培訓處和即將成立的公務員學院協調，效法中國內地、香港以及許多海外地區公務員持續進修的安排，為問責官員每月或每季度提供量身打造的培訓課程，為他們提供最新的相關資訊，以確保問責官員可以了解最新信息，拓闊工作思路，從而做到與時並進。

改革問責制後的三大預期效果﹕